高紅軍

長期以來，由于過度的毀林開墾、陡坡耕種，使森林面積減少，土壤涵養水源、保持水土的功能降低，導致了我國水土流失不斷加劇、風沙危害日趨嚴重。生態環境的惡化，加劇了自然災害，加劇了貧困程度，給國民經濟和社會發展造成了極大的危害。

1998年10月，中共中央、國務院制定的《關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》，提出了“封山植樹、退耕還林、平垸行洪、退田還湖、以工代賑、移民建鎮、加固干堤、疏浚河湖”的32字方針，積極推行封山育林，有步驟地退耕還林，是改善生態環境、防治江河水患的重大措施。1999年8月，國務院總理朱镕基同志先后對四川、陜西、甘肅等省的生態環境建設進行考察，提出“退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個體承包”16字方針，全面揭開了退耕還林還草的序幕。2000年，中央2號文件及國務院西部地區開發會議將退耕還林還草列為西部大開發的重要內容，在中西部地區17個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團的188個縣中開展退耕還林還草試點。

寧夏退耕還林工程自2000年開始試點建設，截至目前大體經歷了四個發展階段。

試點階段（2000年至2001年）。這個階段國家下達寧夏退耕還林任務104萬畝，全部安排在水土流失及沙化嚴重的南部山區八縣（含紅寺堡）。2000年3月，國家林業局、國家計委、財政部聯合發出了《關于開展2000年長江上游、黃河上中游地區退耕還林試點示范工作的通知》（林計發[2000]111號），《通知》闡述了退耕還林試點工程的重大意義，對退耕還林試點工程的主要原則、兌現政策等做了詳細規定。3月14日，國家有關部門聯合下發了《關于以糧代賑、退耕還林還草的糧食供應暫行辦法》（計糧辦[2000]241號），確定了每畝退耕地每年補助糧食（原糧）的標準，長江上游地區300斤，黃河上中游地區200斤，糧食補助的期限，暫定5年。糧食供應的品種，由省政府根據退耕地區農民的生活習慣、退耕土地原種糧食品種、當地糧食庫存實際情況等，合理確定糧食供應的品種及各品種的搭配比例，更好地滿足退耕區農民生活基本需要。2000年4月，自治區人民政府批轉自治區林業廳《寧夏回族自治區退耕還林草試點示范實施方案》，確定彭陽縣、固原縣、西吉縣、涇源縣、隆德縣等5個縣為寧夏2000年退耕還林草試點示范縣，對退耕還林試點示范類型區劃分及林草配置、以糧代賑具體操作辦法、開展試點示范工作的保障措施作了詳細規定。

2001年3月20日，為了進一步擴大退耕還林試點范圍，自治區人民政府辦公廳轉發自治區計委、林業廳（局）、財政廳和糧食局聯合下發的《寧夏2001年退耕還林還草試點實施方案的通知》（寧政辦發[2001]44號），進一步擴大退耕還林試點范圍，將海原、同心（含紅寺堡）、鹽池3縣列為新的試點縣。同時，在退耕還林政策上堅持把退耕還林同農田基本建設、農業產業結構調整、農民脫貧致富相結合。堅持以小流域為單元，實行山、水、田、林、路、草綜合治理。在南部土石山區以擴大六盤山水源涵養林區為重點,在黃土丘陵區以治理水土流失為重點，在鹽池、同心、海原嚴重風沙區以沙漠化土地治理為重點。自治區黨委、政府就專門成立了以自治區政府主管主席為組長，發改委、財政、糧食、林業等部門主要負責同志參加的退耕還林工作領導小組，指導全區退耕還林工程建設。針對存在的問題，提出了對以后退耕還林工程建設要適應自然和經濟規律，為農民創造一個良好的生存和生活環境。走綜合治理的路子，在改善生態環境的基礎上，促進農民收入增加，使寧南山區農民得到真正的實惠。

大發展階段（2002年至2005年）。對全區范圍內水土流失和風沙侵蝕嚴重地區進行全面治理，共完成退耕還林和荒山造林1035萬畝。2002年1月10日，國務院西部開發辦、國家林業局聯合召開“全國退耕還林工作電視電話會”，決定退耕還林工程范圍擴大到全國25個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團，標志著國家全面實施退耕還林工程的開始。按照國家的統一部署，我區退耕還林工程建設范圍已逐步擴大到全區21各縣（市、區）和自治區農墾局，拉開了我區全面實施退耕還林工程建設的序幕。這一時期我區退耕還林工程被譽為生態建設的“航空母艦”，年均退耕還林任務總量達200萬畝以上，相當于目前全區林業建設總量（120萬畝）的1.7倍。同年8月，自治區黨委、政府在鹽池縣召開了中部干旱帶生態建設工作會議，提出了2003年5月1日在寧夏全區范圍內實現封育禁牧的戰略決策。會議的重大意義就在于，社會各界將“封山禁牧、保護生態”的思想統一到自治區的安排部署上來，全民對加快生態建設、保護生環境的生態意識不斷加強，自覺維護生態安全的行動得到進一步提高。隨著退耕還林工程建設的全面展開，自治區林業廳根據國家林業局要求，成立了寧夏退耕還林工程辦公室，全面負責全區退耕還林工程建設，為全區的退耕還林工程健康發展提供了組織保障。

退耕還林工程是一項復雜的系統工程，為了完善退耕還林工程建設，確保工程的持續健康發展，在這一時期，國家及有關部門先后下發了一系列政策文件和規定。主要包括《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發[2002]10號）《國務院辦公廳關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》（國辦發[2004]34號）《國務院辦公廳關于切實搞好“五個結合”進一步鞏固退耕還林成果的通知》（國辦發[2005]25號）《國家林業局關于做好退耕還林工程大戶承包管理工作的通知》（林退發[2004]145號），其中《國務院辦公廳關于切實搞好“五個結合”進一步鞏固退耕還林成果的通知》，從組織形式上進一步豐富了退耕還林工程的內涵，提出了退耕還林建設與基本農田建設、農村能源建設、生態移民、后續產業發展、封山禁牧舍飼養殖等配套保障措施結合起來，切實做到退得下、穩得住、能致富、不反彈，從而將退耕還林工程的建設由單一的生態建設向農業、水利、能源緊密地結合在一起，使工程建設更加系統化、組織部門多樣化、工程管理更加規范。按照自治區提出的“生態優先、經濟效益兼顧、綜合開發、良性循環”的基本思路，把生態建設及后續產業的發展與推進農業產業化、山區基本農田建設、小流域綜合治理、扶貧開發等緊密結合起來，通過整合項目、資金，對山、水、田、林、路、草進行綜合治理，總結出了符合寧夏實際的退耕還林建設模式，探索出不同地貌條件下適合林木生長的整地模式和植被配置類型，提高了林木成活率和保存率，有效發揮了林業的生態保護功能，減輕了水土流失，減緩了土地沙化，遏制了生態環境惡化的勢頭。在整地模式上，各工程縣（區）經過多年的摸索，總結出適宜于本地林木生長的退耕還林整地模式?！?span lang="EN-US">88542”是彭陽縣經過多年的生產實踐，摸索總結出適合黃土丘陵區林木生長，并能發揮最大水土保持效能的整地模式。在具體治理模式上，寧夏各工程縣（區）把退耕還林工程建設與實現生態改善、農民增收、地區經濟發展緊密結合起來，具體植被配置模式因地制宜。在彭陽縣、原州區、西吉縣等南部山區黃土丘陵區實行“山頂沙棘、檸條戴帽，山坡兩杏纏腰、緩坡林草混交”等配置形式；在降雨條件較好的隆德縣、涇源縣推廣林藥結合模式，發展中藥材和桑蠶產業；在彭陽縣大力推廣林果結合模式，培植以“兩杏”為主的杏產業基地；南部山區發展沙棘、山杏、山桃與苜蓿草間作，為今后沙棘產業、杏產業、飼料產業培植資源；在中部干旱帶的鹽池等縣推廣灌草結合模式，發展以檸條和紫花苜蓿為主的林草種植業，促進山區草畜產業的發展。退耕還林建設模式上的多元化，極大地豐富了生物多樣性，同時又為后續產業發展培植了資源。

鞏固退耕還林成果階段（2006年至2010年）。2006年國家逐步減少退耕地任務量，當年安排退耕地造林任務只有15萬畝，為歷年退耕地造林任務量最低的一年， 2006年以后，國家暫停了退耕地還林任務安排，但仍繼續安排荒山造林和封山育林任務。隨著退耕地造林項目的暫停安排，2007年8月，國務院下發《關于完善退耕還林政策的通知》（國發[2007]25號），標志著退耕還林工程建設進入“鞏固成果、穩步推進”的歷史階段。全區退耕還林工程建設也轉入“鞏固退耕還林成果”期。這一期間寧夏建設任務重點安排大六盤生態經濟建設圈和特色產業帶建設。國發[2007]25號主要精神主要體現在：一是國家對退耕還林政策進行了調整完善，提出原有退耕還林林糧食和生活費補助期滿后，中央財政按照長江流域及南方地區每畝退耕地每年105元、黃河流域及北方地區70元的標準繼續對退耕農戶給予一個周期的現金補助。二是中央財政按照核定的退耕地還林面積建立鞏固退耕還林成果專項資金，采取綜合措施，逐步建立起促進生態改善、農民增收和經濟發展的長效機制，鞏固退耕還林成果。

根據《國務院關于完善退耕還林政策的通知》，由自治區發改委牽頭、自治區有關部門編制完成了《寧夏鞏固退耕還林成果專項規劃》，將基本口糧田建設、中部干旱帶縣內生態移民建設、農村能源建設、后續產業及退耕農民就業創業轉移技能培訓建設、退耕還林補植補造建設任務落實到各工程縣，利用8年時間，通過項目建設，一是保證退耕農戶擁有足夠的口糧田，維護糧食安全和社會穩定；二是解決退耕區的人口壓力，防止偏遠貧困地區的農民為了生存重新開墾或開荒造成新的水土流失和土地沙化；三是滿足退耕農戶基本生活需要，有效避免砍柴割草對已有成果的破壞；四是調整產業結構，多渠道增加農民的收入，減少對土地的依賴；五是不斷提高林分質量，形成穩定的生態體系，并確保國家政策補助足額到位。逐步建立起解決退耕農戶長遠生計問題的長效機制，力爭使退耕農戶走上增產增收、自力更生、富裕的道路，最終實現生態、經濟效益雙贏的目標。

爭取重啟階段（2010年至今）。積極爭取退耕還林工程重啟，是我區全區上下多年來積極呼吁的一件大事，也是基層廣大退耕農戶的強烈愿望。寧夏實施退耕還林，不但是一項生態建設工程，也是促進農民增收，維護社會穩定的扶貧工程。這些年來，由于實施了退耕還林工程，享受到了國家退耕還林的政策補助，廣大退耕農戶生計無憂、社會穩定。因此，寧夏繼續實施退耕還林，是建設生態文明，構筑祖國西部生態安全屏障的必然選擇，也是提高貧困地區農民的經濟收入，是維護少數民族地區社會穩定的現實需要。重啟退耕還林工程的建議，自治區發改委、自治區林業廳多次向國家發改委、國家林業局匯報，詳細闡述寧夏繼續實施退耕還林工程的理由，積極爭取國家重啟寧夏退耕還林工程建設。

從2010年開始，連續3年的中央一號文件均指出要適當安排新的退耕還林任務。2012年9月19日的國務院217次常務會議決定，在生態脆弱區繼續實施退耕還林。2014年3月，李克強總理在“兩會”的政府工作報告中明確提出，繼續實施退耕還林還草，今年擬安排500萬畝。新一輪退耕還林將重點考慮25度以上陡坡耕地、重點地區的嚴重沙化耕地、重要水源地坡耕地、西部地區實施生態移民騰退出來的耕地等，做到穩步有序推進。對還生態林、經濟林的比例不再做限制，使農民獲得較好收益，達到改善生態和民生雙重目的。寧夏新一輪退耕還林面積163.06萬畝，其中25度以上坡耕地6.98萬畝，重要水源地25度以下坡耕地5.37萬畝，嚴重沙化耕地150.71萬畝涉及原州區、彭陽縣、西吉縣、隆德縣、涇源縣、沙坡頭區、中寧縣、海原縣、同心縣、鹽池縣、紅寺堡區、利通區、靈武市共13個縣（市、區）和自治區農墾集團公司。2014年8月底，自治區人民政府已將寧夏新一輪退耕還林工程基礎數據及實施方案上報國家林業局等有關部委，期待這改善民生的惠民政策，使我們有更多的用武之地。

作者簡介：高紅軍，寧夏回族自治區林業廳防沙治沙與退耕還林工作站主任科員、林業工程師。